2019年12月25日，全国人大常委会法工委主任沈春耀作关于2019年备案审查工作情况的汇报。（中国人大网截图/图）
看到首次公开“不合宪”案例，中国人民大学法学院副院长张翔多少有些意外，这位宪法学者“没想到来得这么快，原本以为还要再等上一两年”。
2021年1月20日，全国人大常委会听取了2020年备案审查工作报告。报告显示，有些地方立法规定民族学校用民族语言教学，全国人大常委会法工委审查后认为，前述规定与宪法关于国家推广全国通用普通话的规定不一致，也和国家通用语言文字法、教育法等有关法律规定不一致，已要求制定机关修改。
全国人大常委会自2017年开始听取备案审查工作报告，并公开报告。这是报告首次将“合宪、涉宪性问题”单列，并披露了“不合宪”案例。
“如果说过去还只是探索，2020年的合宪性审查工作有了新的突破。”王锴是北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任，他认为突破背后，与落实宪法监督相关。
过去“回避”宪法字眼
全国人大常委会首次听取备案审查工作报告的次年，2018年3月11日，全国人大宪法和法律委员会成立。如何推进合宪性审查，成了社会普遍关心的问题。
当年3月14日，宪法和法律委员会召开全体会议，对监察法草案统一审议，这是该委员会成立后的首次集体履职。而后，无论是人民法院组织法的修订，还是外商投资法的制定，有关合宪性审查的表述屡见报端。
“就现有的体制和程序而言，这属于合宪性审查中的‘前端’。”张翔解释，即在法律草案的审议过程中进行合宪性审查。“前端”的合宪性审查，在过去两年有不小变化。张翔回忆，民法典出台前夕，2019年11月，全国人大常委会法工委邀请相关专家，召开过一次民法典草案合宪、涉宪性问题的座谈会。
张翔的印象中，那好像是有关部门第一次就某部法律草案的合宪性审查专门召开会议、邀请学者讨论。他向法工委工作人员求证，对方明确说“是”。他还记得，讨论会上就“人格权”独立成编是否合乎宪法规定发生了激烈的争议。最终通过的民法典中，人格权编被保留。
在张翔看来，上述工作方式理应延续，未来的每一部法律的制定和修订，都应该有一个专门的合宪性报告，从而把宪法精神贯彻下去。
相比于“前端”的审查，“后端”的审查更容易激起舆论的浪花。所谓“后端”是指全国人大常委会的备案审查工作中的合宪性审查。
公开报道中，收容教育的废止被认为是全国人大常委会首次回应公民的合宪性审查申请。
2018年，在多位学者、律师的接连呼吁下，全国人大常委会法工委启动了对收容教育有关问题的研究。一年后，全国人大常委会决定废止收容教育制度。2020年4月，国务院废止了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，但整个过程中都没有提及“宪法”，更没有“不合宪”之类的表述。
张翔在给学生讲课时，把收容教育的废止称为“只字不提宪法的合宪性审查”。
“回避”宪法字眼，是过去备案审查工作报告中的一种常态。张翔注意到，2019年备案审查工作报告中提到，有地方性法规规定，交管部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录。规定明显违反宪法第四十条，但报告也未明确指出“不合宪”，只是认为“不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”。
因而，当2020年度备案审查报告首次提出“与宪法规定不一致”的说法时，张翔更能感到变化之大，“目前，中国合宪性审查工作呈现出‘小步快跑’的局面”。
“有合作，也有分工”
全国人大宪法和法律委员会设立不久，全国人大常委会法工委也增设了“宪法室”，与法规备案审查室共同推进合宪性审查工作。
当时，还有学者感到困惑，认为宪法室设在法工委下面，将面临和法规备案审查室职能协调的难题。
“两者既有合作，也有分工。”对情况比较了解的王锴告诉南方周末记者。他任主任的北航备案审查制度研究中心成立于2019年，是首家全国性的专门面向备案审查的研究机构，有全国人大常委会法工委、司法部等部门的人员担任学术委员会成员。
“宪法室主要负责事前、事中审查。”王锴解释，比如制定或者修改法律时，他们就会对法律里规定的内容是否合宪作出论证说明。
备案审查室主要负责事后审查，包括四种方式：第一是依职权审查，第二是专项审查，第三是依申请审查，第四是移送审查。
前两种相当于“主动审查”，但由于中国立法主体众多，立法数量庞大，仅仅靠主动审查，审查机关往往力不从心，这就需要被动审查。
依据立法法，国务院、中央军委、最高法、最高检、省级人大常委会可以向全国人大常委会书面提出审查要求，其他国家机关和社会团体、企业事业组织及公民，可以书面提出审查建议。
王锴的观察是，国家机关很少提审查要求，因为它们本身就是有关文件的制定者，“向自己开炮”有难度，而出于维护部门之间关系的考虑，也不愿意对其他机关制定的立法提起审查要求。
相较之下，真正活跃的是公民的审查建议。2020年，全国人大常委会共收到公民、社会组织提出的审查建议5146件，为近4年最多。
其中一起在备案审查工作报告中被作为“合宪、适宪性问题”专门提到。2018年6月，安徽农民方诗敏给全国人大常委会法工委写了一封信，整整7页A4纸，内容和一则司法解释有关。
根据2003年12月最高法出台的“关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释”，人身损害赔偿案件中，城镇居民和农村居民的残疾赔偿金和死亡赔偿金标准不一。这一条款被外界解读为“同命不同价”。
方诗敏觉得，这和宪法确定的平等精神相违背。他在信寄出半年后，收到了全国人大常委会法工委的回函。
法工委收到来信后，先后向最高人民法院、法工委民法室征求意见，最终认为最高法的司法解释具有合理性，并不违反宪法规定和民事法律规定，但是也存在需要研究解决的问题。
后来全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰公开表示，需要研究解决的问题就是：现行司法解释城乡二元标准的初衷，符合曾经的国情，而随着城乡融合推进，它已经不再适应实际了。
回函虽没有认定“违宪”，但改变却紧随而至。
2019年4月，中共中央、国务院联合发文，明确提出改革人身损害制度，统一城乡居民赔偿标准。同年9月，最高法授权各省高级人民法院探索试点。
2021年1月，全国人大常委会法工委主任沈春耀作备案审查工作报告时介绍，法工委将与最高人民法院沟通，适时修改完善人身损害赔偿制度。
全国人大常委会自2017年开始听取备案审查工作报告，2020年首次将“合宪、涉宪性问题”单列。（人民视觉/图）
“不是对抗的”
清华大学法学院教授、行政法学者何海波因工作关系，常与人大打交道，他发现，备案审查时，通过内部沟通、让制定文件机关自行纠正的做法已成为惯例。他本人就经历过这样的过程。
2018年5月开始实施的《北京市机动车停车条例》规定，停车人应当缴纳道路停车费用，如果违反规定，停车管理部门可催缴并处罚款。
北京市交通委据此出台了规范性文件，多位公民受到了处罚。“据说有的仅仅因为欠费1元，被罚200元。”何海波认为这一做法和行政处罚法规定不符，违反了过罚相当原则，而未经告知直接处罚，也违反了正当程序原则。
2020年12月，何海波在一次会上见到了梁鹰，当即建议对北京的相关规定进行合法性审查，梁鹰当场收下了他的建议书。
备案审查室次日就致电何海波，称已接到审查处理的批示。很快，建议转到了北京市人大常委会。
不久，北京市人大常委会法制委负责人致电何海波，与其沟通，并认为北京市的条例没有问题，但具体执法应当更有温度，交通委的文件需要改善。目前，北京市交通委的完善方案已转交到全国人大常委会法工委。
“这是中国特色，强调内部的沟通协调机制。”中国政法大学教授焦洪昌告诉南方周末记者，无论是合宪性审查还是合法性审查，从本质上来说都不是对抗的、制衡的。“就是我给你打电话、发文，你的规范性文件有问题，你自己修改、审查完了，给我回复。”在这种沟通中，全国人大常委会无须直接废止某个规范性文件或宣布其无效。
事实上，监督法赋予了人大常委会撤销不适当决定的权力，但在实践过程中，几乎很少启动。
2018年7月，浙江省高院制定的一份司法解释性质文件进入公众视野。多名学者联名“上书”，认为这份名为《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》的文件明显违反立法法，请求撤销。
全国人大常委会法工委研究后，回函“叫停”文件。从回函内容来看，仍未使用“撤销”的说法。
尽管问题解决了，但在宪法学者秦前红看来，重内部沟通，自行清查处理的方式，会让备案审查制度缺乏应有的刚性。
“条块分割”需打破
2021年2月，公安部户政管理研究中心发布了《2020年全国姓名报告》，报告中显示：截止到2020年12月31日，2020年出生并已经到公安机关登记户籍的新生儿共1003.5万，相比2019年减少175.5万。
低生育率问题再次引发公众关注。实际上，“生育”二字也出现在2020年度备案审查工作报告中，报告要求各地对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理。
清理地方“不合时宜”的生育规定的呼声，早在2017年就已开始。当年，多名学者联名提出，云南、江西等7个省份关于计划生育的新法规中，有“超生即辞退”的规定，这违反了劳动法。当年9月，法工委回应，要求各地修改。
到2018年末，多个省份完成了地方性法规修改，取消了“超生即辞退”等过于严厉的控制措施。然而，有学者发现，在省级人大相继取消上述规定后，地方政府部门制定的规范性文件中，仍然延续“过时”的处罚规定，并未纠错。
王锴认为，这还是与“条块分割”的备案审查机制有关。他一直呼吁，要加强各条块之间的联系，发现规范性文件错误后，共同推动纠错。
在中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025）》中，王锴看到了改变的可能。规划指出，要建立健全备案审查衔接联动机制。
“合宪性审查关键还是需要配套的制度规范。”在张翔看来，2019年底，随着《法规、司法解释备案审查工作办法》的出台，原有零散的工作办法被合并、修改，形成了统一的备案审查工作制度性规范，接下来，合宪性审查同样需要尽快制定相关的审查办法和程序。
2021年1月20日，沈春耀作报告时还表示，年内将探索在合宪性审查中适时解释宪法。
南方周末记者 杜茂林 南方周末实习生 刘欢
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