张佳俊|当理性作为赌注:合法性的美国隐喻

2022-06-25 星期六

当理性作为赌注:

合法性的美国隐喻


作者张佳俊,

北京大学法学博士,现任职于中国社会科学院

文章原载于《读书》2022年第5期


九年前的盛夏,一位戴着半框眼镜、面容清瘦的年轻人,在镜头前向全世界宣布了一条大新闻,让酷暑里的人们不禁倒吸一口凉气:我是斯诺登(Edward J. Snowden),曾任美国中情局技术助理,是我把两份绝密资料交给了英国《卫报》和美国《华盛顿邮报》。此前,两家媒体先后报道了美国国家安全局、联邦调查局与通信网络巨头合作,长期实施大规模秘密监控的“棱镜”项目。事件曝出后,全球震惊,美国政府陷入严重危机。而这场危机的国内矛头,最终指向了行政权力的合法性问题。


一个多世纪以来,以总统集权和行政国家扩张为特色的行政权力日渐崛起,挑战了乃至架空了美国的法治传统,其对美国宪制的现实改造,堪称“一场不流血的宪法革命”(bloodless constitutional revolution)。尽管这一变化是在法律框架内渐进完成的,其合法性问题却悬而未决,表现为一种周期性的合法性困境:在传统分权体制映照下,现代行政体制成为美国人内心挥之不去的非法暗影,尽管每代人都似是而非地宣称解决了行政合法性问题,但潜在的阴云及突发的碰撞,却总在下一个时代激起电闪雷鸣。到了二十一世纪的今天,人们对行政合法性的质疑并未打消,反而有了新的抗争意味:从“爱国者法案”之争到“棱镜门”事件,从“占领华尔街”运动到“旋转门”之辩,从“黑人的命也是命”到“警察的命也是命”,当代美国一系列政治社会纷争,几乎都涉及行政权力的是是非非。


为此,从十九世纪末开始,美国的政治精英和知识精英就致力于重新评估行政权,他们用一百多年时间建构、批判、辩护和重构行政合法性,生产出了形形色色的合法性理论。这些理论,在逻辑堆砌和话语传播中成全了自身的合法化,好像让行政权看上去更合法了;但吊诡的是,行政合法性问题并没有实际解决,反而变得狡黠难缠起来。这正是《公共行政的合法性——一种话语分析》(中国人民大学出版社二○一六年版,下引此书,只注页码)一书的破题之处。作者麦克斯怀特(O. C. McSwait,是Orion White和Cynthia McSwain的合著笔名)认为,围绕行政合法性的过往争论,不过是一场话语游戏。根据“话语”(Discourse)理论,所有文本都是在社会和历史之中,通过不同文体和叙述要素的反复组合构建起来的,它们是各种权力建制资源的再生产,是各种欲望和意识形态的再编排,也是各种意义的重复和增殖。(译者前言)其中,意识模式被看作是特定历史条件下人们共享的某种赌注,不同人以能够反映自身的思维方式,围绕意识模式展开斗争,结果是一种意识模式取代另一种意识模式。(第9-10页)就此而言,多数美国学者都是在一定的历史语境和意识模式中,对公共行政进行某种意识形态表达。在这场游戏中,他们极力凸显自身的客观和中立,以佐证自身理论的合理性和普遍性,即,使自己的合法性论证得以合法化。


麦克斯怀特则开启了“上帝视角”,深入其中却又超乎其外地俯瞰美国行政合法性之争,从而解构其中的主流话语——基于精英政治的合法性理论——的合法化过程,对“由歪曲和谎言构成的合法性话语”进行祛魅。在他看来,行政合法性的叙事林林总总,归根到底是两种话语的竞争:联邦主义和反联邦主义。前者的合法性话语背后,是代表现代商业精神和经济特权阶层,以个体竞争为基础,趋于中心化的社会意象,导向一种精英政治图景;后者的合法性话语背后,是代表社区自治精神和公共利益,以人际互动与合作为基础,非中心化的有机社会意象,导向一种社群政治图景。(译者前言)两种话语的竞争,本质上是精英民主与大众民主之争在行政领域的投射,归根到底要解决的问题是:美国行政要建立和捍卫的,是谁的民主?如何建立真正符合民主精神的行政权?


自威尔逊(Woodrow Wilson)和古德诺(Frank Goodnow)提出政治与行政的二分法以后,美国精英围绕要不要赋予行政一种独立地位、构建专属于行政的合法性理论这一核心问题,展开了旷日持久的“德赛之争”,即民主行政论与科学行政论的辩论:民主行政论者强调行政必须在政治精英的规训下,遵照民主原则行事,对代议机关和公众负责,从而获得合法性,也即因民主而合法;科学行政论者主张行政去政治化,行政应由专家掌舵,以效率和功能为导向,通过科学、专业的管理实现公共目标,进而获得合法性,也即因科学而合法。这样两条截然不同的合法化路径,在麦克斯怀特看来却同出一辙:二者本质上都以一种“理性人”预设为前提。这种“理性人”预设,把人性简化为理性或非理性、可信或不可信,却对动态变化、相互作用的人性特质视而不见,本身就是一种偏见。它的深层隐喻,是在“理性的”精英与“非理性的”大众之间划出一条界线,内在地导向精英统治而提防民粹政治,最终把大众排除在行政过程之外(第30-35页)。正是在“理性”的隐秘支配下,“德赛之争”一开始就以一种注定无解的方式提出了行政合法性问题,并使其讨论建制化,成为后来所有理论对话的前提。而有关美国行政合法问题的过往论争,无形中都为精英行政理论提供了隐蔽的合法性。换句话说,“合法性问题的持久存在使得我们仿佛必须把统治权托付给令人崇敬的精英们,因为他们的行为有‘客观的’经验和‘原则化的’道德关怀作为基础。”(第10页)


对此,麦克斯怀特显然是怀疑的。他把笔触回转到美国制宪以前的邦联时期,认为反联邦主义理论把政府视为一个贴近人民的完整体,其背后有着革命性的大众热情,建立这种政府,才是美国革命的“初心”。然而遗憾的是,这一理论连同初心,都被美国制宪这一“篡夺革命果实”的“二次革命”颠覆了。事实上,美国宪法并没有经过全民同意,而是由少数联邦主义者基于“自私自利的人性”和自由贸易的“商业帝国梦想”,通过政治运作,“不经审查就直接通过的”。(第48-63页)美国革命曾被寄托反对贵族统治,争取独立、自由和平等的历史厚望,然而,这部联邦主义的宪法,却以精英代议制取代大众民主和社群政治,实为对美国革命的反动。在后来的主流叙事中,制宪被奉为正统,而邦联体系被贴上失败的标签。麦克斯怀特尖锐地指出,制宪者抛弃邦联时代的参与型共治,而确立联邦精英统治,无非是想以父权化、中庸化的“理性”来制约大众情绪;但结果却压制了美国社会自发产生和维持集体道德意志的能力,瓦解了人民为集体生活确立规范共识的能力,由此产生的所有合法性话语,都不过是精英政治的翻版或重述。(第55页)这种隐于昭昭宪法背后的偏颇逻辑,使人变得自我中心,更热衷于相互倾轧,也使美国社会丧失了作为一个整体所该有的黏合性和身份认同——十九世纪的南北内战、二十世纪初的“扒粪运动”、一九七二年“水门事件”乃至二○二一年“国会山事件”等,无不佐证这一点。这反过来又加速了美国宪法秩序的失效,导致政治腐败、经济不公和社会压迫;而这也是为什么,普通美国人与政府和政策过程严重脱节,公民偏离了传统认同,疏远了公共生活,也丧失了对政治的信心和兴趣。(第8-11、39-40页)


对美国宪法及联邦主义的反思,始终有一个参照物,即美国邦联条例和反联邦主义。麦克斯怀特之所以推崇后者,是因为它代表着更契合美利坚民族精神,也更符合人性本质的社群政治想象。在他看来,以人的互动为核心的人际关系才是政治,这是“心灵政治”。(第40页)与之对应的政治模式,应内含人与人之间互助互惠、有机联系的社会精神,邦联体系就是典型。在这种模式下,人们追求的不是“私人王国”的个人自由,相反,整个社会构成一种共同的家长制作风和交互依赖网,人们通过复杂的个人忠诚和义务连为一体,组成有机联系的“和平王国”(第41页);在这种模式下,政府与政治的基础是个人间的直接关系,任命和选举通过非正式会谈和商议而达成;在这种模式下,好政府以健康的集体心理为基础,群体生活以地方自治为共识,并强调对社会共同体的关心。(第42页)它与追求经济利益、信奉专家统治的“理性人”模式截然不同,也体现了与当代美国行政观念不同的治理理念。


这种反联邦主义的精神和理论,一直作为“与宪法政府相对立的亚主题”潜伏于美国社会之中,并在进步运动的浪潮下,催生出致力于服务全体人民、改变贫富分化、促进公共福利的积极政府理念,进而触发了轰轰烈烈的公共行政运动。它衍生出一种实用主义的治理形式,“这种新的治理形式与其说是政治的,不如说是行政的或功能的;与其说是代议制的,不如说是参与性的;其方向定位与其说是经济实体,不如说是合作性的社群、仁政和社会黏合力。”(第11页)例如,福莱特(Mary P. Follett)就提出一种个体联合模式,以发挥个人在公共决策和行动中的创造作用;弗莱斯(Horace S. Fries)主张在公共行政中开展参与式、实验性的自治民主;李连萨尔(David Lilienthal)直指联邦集权弊端,提出发展分权式行政的设想;蒂德(Ordway Tead)则主张通过利益代表和合作协调来优化行政过程,推动对权力、知识和尊重的分享。


然而,受理性人意识形态的影响,在美国公共行政的主流叙事中,最终还是专家统治论占了上风。彼时,诸如法兰克福特(Felix Frankfurter)、古利克(Luther Gulick)、西蒙(Herbert A. Simon)、兰迪斯(James M. Landis)等一大批行政改革论者,都不同程度地主张通过行政权力的集中化运作,促进行政的专业化和高效化。麦克斯怀特认为,这一转向使得后来各种行政理论都变成了“有偏见的话语创造”,这些理论把合法性作为中心要素,一直召唤着“理性人”的统治。(第12页)这么来看,百年来的美国公共行政运动及理论对话虽有创新意义,却始终没能动摇精英政治逻辑;与其说是创新,不如说是一种修正主义,因为它们始终“都回指着对这一新型理性人来说具有必然性的核心前提。”(第11页)


那么,“理性人”意识形态到底是如何生成的?又是如何自我复制并推动行政理论再生产的?


基于麦克斯怀特的论述,可以发现,出于追求“确定性”的需要,理性通过与非理性的区分而存在,即,理性观念是有“边界”的。无边界则无内外之分,也就无法确定理性本身。这意味着,看起来完美的理性,感觉上无暇的理性思维,其实是有限的,它无法覆盖全部现实,甚至会自相矛盾。而因为理性不能直接符号化自己的界限,它便需要一个可以分界的外部对象。例如,从“性别”视角看,理性的潜台词是,“理性是男人的,女人是他的界限”。男性的性有限性和女性的性无限性形成鲜明对比,而无限性所引出的“无界限的文字链条和无休止的修正,在男人看来是对意义可能性的摧毁”,是对追求“确定性”的理性的最大威胁。换句话说,理性(男人)要想维护自身的地位,就必须否定无限的非理性(女人),或将其置于控制之下。(第164-166页)这一点对美国公共行政起着潜移默化的影响。斯蒂弗斯(Camilla Stivers)在《公共行政中的性别意向:合法性与行政国家》一书中揭示,美国公共行政赖以建构其合法角色的“理论象征”,一次又一次地以男性化概念来界定。诸如客观性、匿名专家、专业自律、层级关系、领导身份等概念,在定位上都是高度男性化的。为了占据社会改革主导权,男性精英展开了一场意识形态争夺,力图在科学、客观的理性基础上推动改革,追求最大的效率和进步——此二者恰恰被视为阳刚之气的象征。(第96-98页)又如,从“阶级”视角看,理性又被视为有产者与无产者的界限,且常常被有产者作为隔离和防范民粹主义的理由。恩斯特(Daniel R. Ernst)在《托克维尔的梦魇》一书中点破,“阶级情感”一直是美国精英焦虑的根源。他们担心以经济平等和社会公平为目标的积极政府,会被阶级情感所利用,变成一把针对有产者统治秩序的利剑。为了防止工人阶级夺权,美国精英通过发展理性化的司法审查和行政程序来控制行政系统,以应对潜在的政治经济威胁。


因此,公共行政之争,“实际上是围绕着谁对政策有裁决权和这一裁决如何实施而展开的一场政治意识形态的斗争”。(第150页)这是为什么,那些潜意识里抱持理性观念的专家,可能并没有那么真心诚意地思考解决官僚制如何与大众民主相契合的问题。因为关键不在于问题的解决,而在于问题的存在本身。这一问题的存在,对于维持行政精英作为行使权力的理性人的身份,至关重要。于是乎,理性人观念大行其道,它不仅被塑造成一种根深蒂固的公共意识,而且还烘托出一种掌权者出于理性需要而不得不掌权,且在法律、道德、科学等各种约束下进行统治的氛围:“理性人是一个仁慈的,甚至谦卑的,或缺乏自信的主人——他成为主人是被迫的,因为理性在人类中间一般来说是短缺的。……如果他是一个主人,那只因为人们需要主人。”由此推出的冠冕堂皇的结论是:“人民必须坚守在服从者的位置,理性人必须坚守在领导者的位置。”(第152-153页)


然而,理性的行政专家真的理性吗?麦克斯怀特毫不讳言:他们恰恰是最轻率的,美国的决策圈内充满混乱的协商,理性人思维也很容易导向独断和封闭,而不是向公众开放、对人民负责。(第153页)既然如此,能否打破理性人一统天下的局面,在理性思维之外创造世界,不依赖“边界”而实现“现实”的再现呢?(第167页)他认为存在一种替代理性的对话方式,即源于反联邦主义的“与公民合作的实用主义”。有别于理性通过区隔非理性的他者来确定自身,合作的实用主义并不指向一劳永逸的意识形态企图,而旨在跨越自我与他者的边界,超越理性化模式的边界,以更为开放的眼光看待他者,以促进社会中的人际关系。因为真正创造世界的,是集体性的具体人类关系。“如果我们建立了关系,就不需要理性”,如果公共行政与公民开展实用主义合作,就有希望重建真正的合法性。(第170-181页)为此,人们需要摆脱“追求确定性”的执念,摆脱单一理性话语及理性人行政的宰制,保持一种永远开放的意识;人们得承认他们对客体的认知和定义永远是不完整、不确定的,从而在不同语境下展开对话。这时,“唯一的选择就是倾听,就是成为空心人,把他者当作自身来接受。”当人们改变谈话和交往方式,少一些理性而多一些实际时,问题或许就可以得到解决。(第181-182页)


这一方案,代表了美国后现代思潮在反叛传统话语之后,对行政合法性的一种理想化许愿:重返革命和历史,找回大众参与式民主的精神源流,进而重新定位“公民”,倡导一种以公民对话为基础,激活公民主体性的公共行政,以弥合日益断裂的美国心灵。但是麦克斯怀特也心知肚明,要做出改变,谈何容易。因为公共行政的主流合法化模式已是既成事实,难以回头。说到底,合法性问题只是“一个虚假的人造物”(第178页),在它成为问题的那一刻,就不再是问题了;它越是问题化,反而越稳固。因为总有人不断地争辩和解释行政权,促使其合法化,他们的学说与行政实践交缠作用,又持续地塑造精英行政统治。结果是,合法性与其说被削弱了,不如说被强化了。


不过无论如何,麦克斯怀特对美国行政合法性的话语游戏的批判,对于理解美国社会潜在的文化矛盾,依然颇有意义。今天那些形形色色的种族、性别、年龄、宗教、阶层、职业、区域之争,归根到底都是在质问整个精英政治秩序的是非。理性人行政就像一块汽车挡风玻璃那样暴露在世人眼前,受尽毁誉却依然坚硬,而有权驾驶这辆大车的人,则安然无恙地躲在车里,不变底色。所以“合法性”到头来变成了一个既令人怀疑、想要挑战却又无法摆脱的铁笼——一切罅隙因它而生,一切纷争随之而起,一切思虑无从逃遁。这是今日美国的困惑,也是现代文明的一个困惑吧。



[美] O. C. 麦克斯怀特:《公共行政的合法性——一种话语分析》(中文修订版),吴琼译,中国人民大学出版社2016年版)




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